Análisis Crítico al Informe del Consejo de la Reforma Previsional
Por Rodrigo López Tamayo(*)
1. Contexto de la Reforma Previsional.
Uno de los grandes temas que abordó la presidenta durante el año 2005 en la campaña presidencial, fue el de la Protección Social, y específicamente realizando una fuerte crítica al sistema privado de pensiones administrado por las AFP, “A 25 años de la reforma es posible realizar una evaluación más informada de los logros y carencias que ha demostrado el sistema previsional chileno en este plano. Cuando en 1980 se estableció el sistema de capitalización individual, se prometió que resolvería tres problemas fundamentales del sistema antiguo: el bajo valor de las pensiones, la baja cobertura de los trabajadores independientes y el desfinanciamiento del sistema. La evidencia disponible hoy indica que esas promesas no se han cumplido” .
Sin embargo, pese a que la misma presidenta, en ese entonces candidata, señalaba que el sistema es deficiente, y es más aún que no cumple con los objetivos de la seguridad social, ya que tiene problemas de cobertura sumado a ello que no es capaz de garantizar los medios de subsistencia por el bajo monto de las pensiones, señala a continuación, que no es necesario reemplazar el actual sistema impuesto por el régimen militar, sino que reformarlo. Y desde ese marco menciona que impulsará una Reforma Previsional que apunte a mejorar el sistema de capitalización individual. ¿Cuales son las razones de un gobierno concertacionísta, en que el pasado sus dirigentes durante el gobierno militar, se planteaban derechamente opuestos al sistema privado de pensiones y ahora apuesten por mantenerlo?
Algunas de ellas se podrían plantear de la siguiente manera:
Por una parte, es que el actual sistema de pensiones se vincula estrechamente con el sistema financiero de nuestro país por medio del sistema de capitales. Donde los fondos de previsionales de los trabajadores son utilizados para inyectar liquidez a un reducido grupo de empresas Chilenas y algunas extranjeras. La evidencia de ello, según un reciente estudio de CENDA , es que más del 50% del fondo total se encuentran en manos de 200 empresas nacionales, de las cuales 13 poseen la mitad de esta parte -incluyendo a los dueños de las AFP-. Un 30% del fondo, se encuentra invertido en empresas del extranjero y finalmente el 20% restante se ha prestado al estado, ha algunas pequeñas empresas y a través de créditos hipotecarios.
En segundo término, la visión ultra liberal por parte de sectores de la concertación, que ha logrado imponer sus criterios en las cúpulas del poder. Como lo señala muy claramente el ex diputado Demócrata Cristiano Ricardo Hormazábal, “La Concertación se expresó con mucha fuerza contra el sistema en el período dictatorial, pero luego algunos cuadros tecnócratas han logrado imponer una visión liberal, lo que no sería de por sí negativo si el sistema funcionara. Pero la verdad es otra. Como se señala en el informe de la Comisión Marcel, “el régimen de capitalización creado por la reforma de 1981 no es actualmente capaz de resolver las necesidades previsionales de todos los chilenos” .
En conclusión haber planteado una Reforma Previsional fuera del marco del sistema privado de pensiones, políticamente habría sido una mala señal para los grandes conglomerados económicos chilenos y grupos políticos tanto de oposición como concertacionístas ligados a los mismos. Como lo señala el economísta Marcel Claude “la intervención y el poder de los grupos económicos en la sociedad chilena es muy poderosa y el ejecutivo no tiene autonomía política para funcionar . Como ejemplo, los mayores empresarios financistas de las campañas políticas, son aquellos que tienen las tres fortunas más grandes de Chile -Matte, Luksic y Angelini. Además durante la campaña presidencial de la actual Presidenta, esta mantuvo lazos con Juan Julio Solari (de Falabella), Horst Paullman (dueño de Jumbo) . Todos ellos poseen sustantivos recursos de los fondos previsionales para solventar sus empresas, como se puede observar en el cuadro N°1.
Las empresas nacionales Luksic se encuentran en el segundo lugar de las empresas que tienen los mayores préstamos de las AFP en fondos previsionales, representando un 8,87% del total de los mismos . Y es de conocimiento público que la familia Luksic, ha sido tradicionalmente un importante apoyo financiero para las campañas políticas de la concertación .
Cuadro N°1 las 13 principales empresas nacionales donde se encuentran invertidos los Fondos Previsionales.
Grupos Económicos Monto %total % Total
(milesUS$) Nacional Global
1 Santander (españa) 4.728.734 8,87% 6,05%
2 Luksic 4.331.507 8,13% 5,54%
3 Yarur 3.407.793 6,39% 4,36%
4 Endesa (españa) 3.401.602 6,38% 4,35%
5 Bbva (españa) 2.431.063 4,56% 3,11%
6 Matte 1.907.952 3,58% 2,44%
7 Saieh 1.508.928 2,83% 1,93%
8 Angelini 1.147.254 2,15% 1,47%
9 Security 995.330 1,87% 1,27%
10 Hurtado–fer (entel) 874.456 1,64% 1,12%
11 Paulmann 714.712 1,34% 0,91%
12 Telefónica (españa) 623.449 1,17% 0,80%
13 Solari (falabella) 581.546 1,09% 0,74%
Fuente: Cenda sobre la base de Datos de la SAFP (al 31 de marzo de 2006)
En suma, razones de peso había para plantear una reforma anticipadamente demarcada hacia no tocar el diseño del actual sistema de pensiones, sino que más bien perfeccionarlo. Pero a su vez, esto dejo de lado al análisis de otras alternativas de modelos de pensiones que eventualmente podrían haber sido más adecuados y pertinentes para los trabajadores, en razón de como lo señaló la propia presidenta en su momento, que “por importante que sea el nuevo sistema de pensiones para la economía, su éxito dependerá en definitiva de su capacidad para generar beneficios justos y dignos” . No obstante, la misma presidenta limita la discusión solamente a perfeccionar lo que existe, pese a lo que existe, no cumple con los objetivos de la seguridad social como ella misma lo declaró y escribió en el programa presidencial.
2. Informe del Consejo para la Reforma Previsional, principales propuestas.
El 17 de marzo del año 2006, ya la entonces Presidenta electa Michelle Bachelet, da cumplimiento a una de las medidas establecidas en su programa presidencial, Crear un Consejo Asesor Para la Reforma Previsional , cuyo objetivo sería elaborar un informe que de cuenta de la situación actual del sistema de capitalización individual y desde ahí se generar distintas propuestas para mejorar el mismo sistema. Este informe fue entregado durante el mes de Julio del mismo año y cuyos alcances se analizan a continuación.
a) Propuesta para la creación Nuevo Pilar Solidario.
Se propone crear un Nuevo Pilar Solidario, (NPS), el cual otorgaría una Pensión Universal Básica (PUB), a todo evento y sin requisito alguno, es decir no es necesario que cuenten con algún tipo de fondo acumulado o tiempo de cotizaciones para recibir este beneficio. Esta pensión tendría un valor de $75.000.
También se otorgaría esta PUB a aquellas personas que reciben una pensión contributiva, pero cuya suma con la misma pensión no exceda $200.000. El NPS, vendría a reemplazar a las Pensiones Asistenciales y a las Pensiones Mínimas Garantizadas(PMG).
Los beneficiarios de este NPS, son aquellos pertenecientes a los hogares cuyos ingresos se encuentran dentro del 60% más pobre, o hasta el tercer quintil. El cuarto quintil cuyos quienes forman parte de la clase media, estarían marginados de este beneficio.
El NPS, estaría financiado estrictamente con recursos fiscales, donde las AFP, no realizan ningún aporte.
El costo estimado del NPS sería de alrededor de un 0,8% del PIB, durante el año 2025, beneficiando a aproximadamente 1, 75 millones de Adultos Mayores, que va a representar el 65% de la población mayor de 65 años. Para esa época el sistema AFP ya estaría maduro, con pensionados “puros” del sistema privado, es decir, que no pertenecieron al antiguo sistema administrado por el INP. En otras palabras para el año 2025 el Estado estará subsidiando al 65% del total de la población mayor de 65 años, ya que el sistema privado de pensiones no fue capaz de garantizar los medios de subsistencia para este importante grupo social.
Nuevamente el Estado se hace cargo de las fuertes debilidades del sistema de capitalización individual, teniendo que absorber los costos y lo que es peor, sin alterar el diseño mismo del modelo privado de pensiones al cual se le excluye de toda responsabilidad, y es más increíble aún cuando la propia comisión señala, que este sistema no ha fracasado, entonces, si ha esto no le llaman fracaso, a qué le denominan éxito, claro, pero el éxito no radicaría en su cobertura porque nos capaz de otorgar pensiones a más del 65% de los futuros jubilados, por tanto el éxito de que se habla más bien estaría dado por su contribución al sistema económico y más específico para favorecer para un grupo reducido de empresarios pero cuyo poder económico tiene una fuerte influencia política.
Cabe destacar que este NPS, es financiado estrictamente por el Estado, donde las AFP, no colocan ningún aporte al mismo.
b) Propuestas para la Equidad de Género.
Este ítem incluye una serie de medidas que buscan la mayor equidad de genero entre hombre y mujeres, en consecuencia subsanar las distintas discriminaciones que afectan a las mujeres en materia de previsión. Dentro de las propuestas se puede destacar;
Igualar en 65 años la edad máxima de cobertura del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia para hombres y mujeres y con ello igualar la edad de jubilación de la mujer también a los 65 años. En el antiguo sistema de previsión la mujer se podía jubilar a los 60 años, sin que esto perjudicara el monto de pensión, ya que su jubilación se calculaba sobre la base de las ultimas rentas, y no sobre un capital acumulado. Esta distinción entre el hombre cuya edad para jubilar se fijo a los 65 años, estaba dada por el reconocimiento que se le hacía a la mujer en tanto radicaba en ella la fase reproductiva, lo cual implicaba dejar muchas veces el trabajo en virtud del cuidado de los hijos.
Con el sistema privado de pensiones, la esencia del beneficio se perdió, ya que el cotizar por menos tiempo, en este caso 5 años menos en comparación con el hombre significa una menor pensión desde un 30% a un 40% como lo reconoce la misma comisión. Ya que en el sistema de capitalización individual, la jubilación se calcula en razón de la cantidad de fondos acumulados. En este sentido. el informe reconoce una realidad, en tanto que jubilar a los 60 años dejó de ser una compensación, más bien en la actualidad dado el funcionamiento del sistema privado de pensiones se constituye en un daño económico. Con esta afirmación no se pretende validar la presente propuesta, por el contrario merece el rechazo total, porque la solución planteada desconoce el mayor desgaste que pueda tener la mujer dado los distintos roles que debe asumir a lo largo de su vida. Por lo mismo la propuesta debería ir en camino a revalidar el derecho de la mujer a jubilar a los 60 años, pero que su menor cotización sea compensada por algún mecanismo, para que esto no merme su pensión futura. En este sentido también se propone bonificar en un año un año de cotizaciones sobre el ingreso mínimo por hijo nacido vivo, de cargo fiscal, para todas las mujeres pertenecientes al 60% más pobre de la población, si bien es cierto esta medida es interesante, deja de lado nuevamente al cuarto quintil perteneciente a la clase media.
Cabe destacar que la medida de aumentar la edad de jubilación a los 65 años, ya tuvo un rechazo por parte de la Presidenta Bachelet, al haber generado demasiada controversia en la opinión pública.
c) Propuestas para la Competencia, Precios e Inversión de los Fondos de Pensiones.
En este ámbito se generan una serie de propuestas a incrementar la competencia entre las AFP, es sabido que en el presente existe un oligopolio de 6 AFP, que entre ellas prácticamente no hay ninguna diferencia en cuanto a otorgar mejores y mayores beneficios a sus afiliados. Por lo mismo, la Reforma Previsional, también generó expectativas en el sector bancario como para poder ingresar al negocio previsional, y con ello aumentar la cantidad de actores en el mercado, sin embargo, el Consejo, señaló que no era conveniente que otros actores entraran sin estar bajo el giro único de AFP, por tratarse de empresas cuyo giro no responden necesariamente a los Objetivos de la Seguridad Social. Parece ridículo el argumento en este sentido para que entidades bancarias no entren al “negocio”, ya que las AFP tampoco cumplen con los objetivos de la seguridad social y además muchos de sus dueños son Bancos. En el fondo el que otros actores ingresen al negocio previsional con otro giro y que incluso puedan realizar una mejor gestión de los fondos de los trabajadores, se convierte en una amenaza para las actuales AFP, donde tendrían que repartirse las utilidades del negocio entre más agentes.
Por otra parte el Consejo propone una serie de medidas, como establecer mecanismos para separar las funciones que tengan economías de escala y subcontratar funciones. Con ello, se incentivaría a que entraran nuevos actores al “mercado previsional”, potenciar las normas de regulación que tiendan a evitar conflictos de interés en perjuicio de los afiliados. A su vez licitar cartera de nuevos afiliados, adjudicándolas a las AFP, que ofrezcan mejores condiciones a los trabajadores.
Por otra parte proponen liberar gradualmente el límite de inversión de fondos de pensiones en el extranjero.
d) Propuestas para el Pilar Contributivo.
Desarrollar un mercado de rentas vitalicias anticipadas, permitiendo que los afiliados con diez años o menos para pensionarse, adquieran anticipadamente módulos de renta vitalicia, los que serán recibidos por estos a partir de la fecha de jubilación; Redefinir las tasas de interés técnico del Retiro programado; Facilitar la jubilación anticipada de adultos mayores, reduciendo la tasa de reemplazo apoyo reduciendo la tasa de reemplazo mínima exigida a mayor proximidad a la edad legal de jubilación; Desarrollar una estrategia que apoye la inserción laboral del adulto mayor.
En definitiva el consejo, no da ninguna mejora sustantiva a las personas que participan activamente en el sistema contributivo de pensiones, es decir, que cotizan regularmente, donde el grave problema en este sector son las bajas pensiones que otorga el sistema y que no guardan ninguna relación con los salarios percibidos durante la vida activa. Como se demostró en el presente estudio las tasas de reemplazo en promedio para la población afiliada asalariada y cotizante llega a ser un insignificante 38%.
e) Propuestas para ampliación del Pilar Voluntario.
El pilar voluntario se constituye en el tercer pilar de acuerdo a los criterios del Banco Mundial, en este sentido, cuando se generó el sistema de capitalización se señaló que con un 10% de cotización sobre la base del sueldo imponible de cada trabajador se garantizaría la obtención de pensiones con una tasa de reemplazo de alrededor un 70%, sin embargo el tiempo demostró que esta expectativa no se cumpliría. Por lo mismo las AFP, han incentivado fuertemente a que las personas aporten más allá de las cotizaciones obligatorias, para subsanar esta situación. En consecuencia el que se haga una fuerte propaganda por los medios de comunicación para que la gente tenga APV, es el reconocimiento de que un 10% de cotización no es suficiente para obtener una pensión suficiente y digna. Nuevamente otro fracaso del sistema, ante ello el Consejo, propone;
Extender beneficios de APV a independientes hoy excluidos; Eliminar impuesto único por retiros de APV originados en ahorros que no tuvieron beneficio tributario; Considerar el saldo APV como parte de la masa hereditaria en caso de fallecimiento del ahorrante; Crear un marco legal que fomente el desarrollo de planes de pensiones basados en el Ahorro Previsional Voluntario.
g ) Propuesta para la Institucionalidad.
También se plantea crear un Comité de Usuarios del sistema, en el que estén representados los trabajadores, los pensionados y los administradores del sistema. Cabe hacer notar que esta propuesta toca un tema muy sensible en materia previsional y ciudadano que es rol de los trabajadores al en la administración de los sistemas de pensiones, dentro de los principios de la Seguridad Social, se señala la importancia que tiene el mundo trabajador en la gestión de los sistemas previsionales, dado que son sus propios fondos son los que se administran.
La participación de los Trabajadores, por ejemplo, en los directorios de las AFP, por parte de representantes de los trabajadores es nula, ya que no está establecida legalmente.
En este sentido la iniciativa de crear un comité de usuarios sin ningún poder decisional más bien consultivo, pasa ser una anécdota o en otras palabras en una propuesta sin ninguna importancia, porque en general se sabe que gran parte de los comités de usuarios existentes en las mismas organizaciones públicas no tienen ninguna injerencia en los asuntos relevantes que los afectan.
i) Sobre el Daño Previsional.
El Consejo Previsional también se refiere al “Daño Previsional” que afecta a los funcionarios públicos que se trasladaron desde el antiguo régimen de pensiones hoy administrado por el INP(Instituto de Normalización Previsional), al sistema de capitalización individual, ya sea por obligación de los empleadores o por la publicidad engañosa que se presento en la época acerca de los mayores beneficios que otorgaría el otrora nuevo sistema. Según antecedentes los afectados directos serían alrededor de 171.637 personas .
Muchas personas fueron perjudicadas en cuanto a que sus cotizaciones así como el cálculo de su bono de reconocimiento, fueron efectuados por montos calculados sobre la base se una subremuneración, es decir, las cotizaciones transferidas a sus cuentas de capitalización individual se obtuvieron a partir del sueldo base y no sobre el total. En consecuencia los Bonos de reconocimientos fuero reducidos, lo cual afecta directamente al fondo de pensión de los trabajadores.
Se estima que el daño alcanzado para las personas que están prontas a jubilar alcanza a ser un 55%, es decir, su pensión equivaldría al 45% en relación de lo que obtendría en el INP.
En razón de lo anterior el gobierno entregó una alternativa de solución ante mencionado problema, consistente en otorgar un bono de $50.000 para trabajadores con al menos con 20 años de servicio y con una tasa de reemplazo inferior al 55% y una pensión inferior a los $600.000.
Esta solución por el Consejo, es considera como simple y generosa y lo único que estaría agregando sería quitar el tope de pensión de los $600.000 para que con ello se agreguen 2500 trabajadores al “beneficio”.
En este sentido la Comisión Marcel no propone ninguna solución de fondo para los trabajadores afectados por el daño previsional.
3. Conclusiones.
Con respecto a la Reforma Previsional promovida por la Presidenta Bachelet, se quiso incorporar su análisis para el presente estudio dada la importancia que ha adquirido en la coyuntura actual respecto al análisis y cuestionamiento al sistema de capitalización individual que rige desde 1980. Aparentemente la Comisión conformada por la Presidenta, fue el primer intento serio de parte de los gobiernos de la concertación de responder a los constantes cuestionamientos que se ha visto enfrentado el modelo de las AFP, respecto a su falta de cobertura y los bajos montos de pensión que se proyectan para la población afiliada.
Cabe destacar, que todos los integrantes de la Comisión, fueron escogidos unilateralmente por parte del gobierno, quedando la impresión que fue fuertemente presionado por los poderes económicos políticos para la composición de la misma. A los mismos miembros de la comisión se les dio la instrucción de que las propuestas que se realizaran debían ser a partir de la validación del sistema privado de pensiones, con ello se restringió la discusión enormemente, dejando de lado el análisis de importantes aportes en estas materias. Por lo tanto, toda propuesta que emanara del Consejo, en ningún caso debía afectar la esencia del funcionamiento de las AFP, como la misma Presidenta lo dejo en claro en su programa de gobierno.
En definitiva, analizando las propuestas emanadas del Consejo Asesor para la Reforma Previsional, se puede señalar, que no se realiza ningún cambio de fondo al sistema de Capitalización Individual, por el contrario, lo valida al señalar que no está en crisis, que no ha fracasado y que ha contribuido substantivamente el desarrollo del mercado de capitales del país, pese a que no es capaz de otorgar cobertura a un 55% de la población afiliada al sistema y a un 48% de la Fuerza de Trabajo.
Las AFP, no son afectadas en su diseño, ni en sus recursos; los flujos de las cotizaciones de los trabajadores lo seguirán administrando las mismas, y por ende “continuaran engrosando los recursos financieros de los grandes conglomerados” y el Estado deberá hacerse cargo de todas las personas no cubiertas por el sistema de capitalización individual que se constituyen para el 2025 en el 65% del total de los adultos mayores, que serán parte del Nuevo Pilar Solidario, donde se encuentran todos los trabajadores que no son rentables para las AFP.
En razón a la propuesta que van hacia el pilar dos, es decir, para aquellas personas que participan activamente en el sistema contributivo de pensiones, no hay ninguna propuesta significativa que apunte a mejorar el monto de las pensiones. Principalmente lo que se plantea es potenciar el mercado de las pensiones anticipadas.
El informe Marcel en definitiva trata de cerrar los cuestionamientos permanentes que se realizan al sistema de capitalización individual, impuesto durante el gobierno militar a través de una validación supuestamente técnica, pero que en definitiva esconde intereses económicos y políticos que no guardan ninguna relación con el interés general de la ciudadanía.
El gobierno perdió con ello la posibilidad de reparar el daño realizado por un sistema de pensiones impuesto que no cumple en lo más mínimo con los Objetivos de la Seguridad Social como son brindar protección a todos los ciudadanos – falta cobertura- , y garantizar los medios de subsistencia, -tasas de reemplazos insuficientes-.
La participación de organizaciones representantes de los trabajadores, en la elaboración del informe quedo restringida a la mera consulta y recibimiento de sus propuestas por parte del Consejo, pero que en la realidad no tuvo ninguna injerencia en el resultado final del informe entregado por la comisión a la Presidenta, por lo mismo, el informe final no tiene validez ciudadana.
En general el Informe presentado por el Consejo para la Reforma Provisional, merece el más absoluto rechazo, por las razones anteriormente señaladas y por lo mismo se propone que nuevamente se genere una comisión técnica, social y política, cuya conformación sea paritaria y contenga elementos de legitimación ciudadana, es decir, con representantes de organismos técnicos reconocidos en el estudio de los sistemas de seguridad social, representantes de las principales organizaciones sindicales y gremiales entre otros actores.
Esta comisión, debe permitir que exista un análisis serio y pluralista acerca del Sistema de Seguridad Social que necesita el país, abriendo la posibilidad a un cambio de sistema de pensiones, si es que resulta ser una alternativa adecuada para la previsión de todos los chilenos.
(*)Trabajador Social, Licenciado en Economía, Universidad Arcis.
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